《民用航空行政处罚实施办法》4月起实施 解读

近日，交通运输部公布了修订后的《民用航空行政处罚实施办法》（交通运输部令2024年第12号,以下简称《办法》），为便于有关单位和个人更好理解修订后的《办法》，切实做好贯彻实施工作，现解读如下：

一、修订背景

原《办法》自2003年公布实施以来，对规范和保障民用航空行政处罚实施，推进和加强行业监管工作发挥了重要作用。2021年，新修订的《行政处罚法》施行后，本着“急用先修”的原则，以局部修订的方式，对原《办法》中与新《行政处罚法》相冲突的内容以及急需补充的内容进行修订完善。此后，国务院先后印发了进一步贯彻实施《行政处罚法》的通知、进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见等，对行政执法工作提出了更高要求。为进一步贯彻落实国务院关于行政处罚工作的要求，与时俱进地完善民航处罚工作程序，根据《行政处罚法》，对原《办法》进行了全面修订工作。

二、修订思路

全面修订《办法》，围绕民航行政执法中的重点问题，进一步推动民航行政机关严格规范公正文明执法，为民航行政机关和受委托组织实施行政处罚提供更加具体的遵循，有助于在民航行政处罚领域全面贯彻和落实法治政府要求，进一步提升民航行政执法效能，更加充分保障行政相对人的合法权益。

一是严格落实上位法的要求。对于《行政处罚法》中立案程序、通报批评等新的制度规定进行重点研究，探索相关制度在民航行政处罚领域的落实。

二是以实践需求为导向。与民航各地区管理局共同研究处罚案件管辖权争议、案件中止和终止等实践中亟需解决的问题，结合实际案例进行了较为科学的制度设计。

三是统分结合。在《行政处罚法》的制度框架内，对于民航行政处罚的一些内部程序，考虑到民航地区管理局工作的相对独立性和执法效率，允许各自制定工作程序进行细化。

三、修订的主要内容

《办法》修订主要聚焦四个方面，具体如下：

1.落实了新处罚法和国办文件精神。

为有效贯彻落实国办关于全面推行行政执法三项制度的指导意见，增加了法制审核章节，在听取当事人陈述申辩、听证等环节明确了记录的要求；明确了处罚与教育相结合的原则，规定对不予处罚的情况应当进行教育；对民航行政机关发现立案查处的案件不属于本单位管辖的情形明确移送要求，对于涉嫌犯罪的违法行为规定应及时移送司法机关。

2.完善了行政处罚工作具体环节。

首次将立案和撤销立案的相关规定上升到规章层面，为做好相关工作提供了规章依据；增加了案件中止和终止的规定，并明确了具体的适用情形，加强了对处罚案件办理过程的规范；设立听证程序专章对听证的实施进行了规范；对结案后的归档工作提出了具体要求。

3.强化对行政相对人权益的保障。

规定了过罚相当的原则，同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，民航行政处罚种类和幅度应当基本一致；在送达制度方面，规定经当事人同意并签订确认书的，民航行政机关可以通过传真、电子邮件、监管信息系统等方式送达，便于相对人及时接收文书；在听证环节，对相对人的权利进行了明确规定。

（四）明确细化了法律新增处罚种类。

对于行政处罚法新增的以往民航领域较少实施的通报批评、没收违法所得处罚种类，作出细化规定，为今后的处罚实践提供了指引。

民用航空行政处罚实施办法

第一章  总   则

第一条  为了规范民用航空行政处罚行为，保障和监督民航行政机关依法实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，促进严格规范公正文明执法，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国民用航空法》等法律、行政法规，制定本办法。

第二条  民用航空行政处罚的设定和实施，应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国民用航空法》以及其他有关法律、行政法规、规章和本办法的规定。

本办法所称民航行政机关，包括中国民用航空局（以下简称中国民航局）和中国民用航空地区管理局（以下简称民航地区管理局）及其派出机构。

第三条  民航行政机关实施行政处罚应当遵循公正、公开的原则，坚持过罚相当、处罚与教育相结合，做到认定事实清楚、证据合法充分、适用依据准确、程序合法、内容适当。

第四条  民航行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。

第二章  行政处罚的种类、设定和规定

第五条  民航行政机关实施的行政处罚的种类包括：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第六条  涉及民航管理的规章规定行政处罚，应当在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、行政法规的，涉及民航管理的规章对违反民用航空行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者国务院规定限额内罚款的行政处罚。

第七条  民航地区管理局可以制定行政处罚的具体工作程序，但不得与法律、行政法规以及本办法相抵触。

第三章  行政处罚的实施机关和人员

第八条  民航行政机关依照法律、行政法规、涉及民航管理的规章的规定和职责分工，行使相应的行政处罚权。

中国民航局可以依据《中华人民共和国民用航空法》等法律规定，将其管辖的行政处罚事项授权民航地区管理局实施。

第九条  民航行政机关委托实施行政处罚的，应当出具书面委托书。委托机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。民航地区管理局委托实施行政处罚的，还应当在向社会公布之前向中国民航局备案委托书。

委托书应当载明下列事项：

（一）委托机关和受委托组织的名称；

（二）委托的具体事项、权限和期限；

（三）其他需要载明的事项。

第十条  受委托组织应当在委托范围内，以委托机关的名义，依照法律、行政法规和涉及民航管理的规章的规定实施行政处罚。

受委托组织不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。

第十一条  委托机关应当对受委托组织实施的行政处罚行为是否合法、合理，是否超越委托范围，是否应当处罚而不处罚或者不应当处罚而擅自处罚，是否符合法定程序等实施监督，并对该行政处罚的后果承担法律责任。

第十二条  委托机关发现受委托组织丧失委托条件、违法实施行政处罚或者有其他不适宜接受委托情形的，应当解除委托，收回委托书，并向社会公布。

第十三条  民航行政机关和受委托组织具体实施行政处罚的人员应当具备《中国民用航空监察员管理规定》规定的监察员资格，并且实施行政处罚时监察员人数不得少于2人，法律另有规定的除外。

不具有监察员资格的其他人员协助调查取证的，应当在监察员的带领下开展。

第四章  行政处罚的管辖和适用

第十四条  行政处罚由违法行为发生地的民航地区管理局管辖。对空中发生的违法行为，由违法行为发现后民用航空器首次降落地所属的民航地区管理局管辖。

难以确定违法行为发生地的，按照下列规则处理：

（一）违法主体有主运营基地或者持有民航行政机关颁发的行政许可证（书）的，由主运营基地、颁证（书）所在地最先立案的民航地区管理局管辖；

（二）前项以外其他难以确定违法行为发生地的，由违法主体住所地民航地区管理局管辖。

涉及不安全事件的行政处罚，原则上由负责调查该不安全事件的民航地区管理局管辖。

民航地区管理局对管辖有争议的，应当协商解决，协商不成的，报请中国民航局指定管辖。

第六十七条  民航行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；

（二）行政处罚决定书及作出决定的事实、理由和依据；

（三）当事人的意见及民航行政机关催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；

（五）法律、行政法规规定及人民法院要求的其他材料。

强制执行申请书包括申请事项、事实、依据和理由等，强制执行申请书应当由民航行政机关负责人签名，加盖民航行政机关印章，并注明日期。

第六十八条  适用普通程序的案件有下列情形之一的，民航行政机关应当制作结案报告予以结案：

（一）行政处罚决定由被处罚人自觉履行完毕的；

（二）行政处罚决定依法强制执行完毕的；

（三）作出不予行政处罚决定的；

（四）案件移送有管辖权的行政机关或者司法机关的；

（五）决定撤销立案的；

（六）其他应予结案的情形。

第六十九条  案件办理完结后，民航行政机关应当按照有关执法案卷管理的相关规定将调查处理过程中的所有材料立卷归档。

对于符合《中华人民共和国档案法》要求的电子档案，与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。

第九章  行政处罚的监督

第七十条  中国民航局对民航地区管理局的行政处罚活动实施监督；民航地区管理局对其派出机构具体实施的行政处罚活动实施监督。

第七十一条  中国民航局、民航地区管理局履行行政执法监督职责时，发现民航行政处罚行为有下列情形之一的，可以结合具体情况，选择适用撤销、变更或者确认违法等措施：

（一）主要事实不清、证据不足的；

（二）适用依据错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越或者滥用职权的；

（五）行政执法行为明显不当的；

（六）法律、行政法规规定的其他情形。

第七十二条  民航行政机关和监察员的行政处罚活动应当接受社会监督。

第七十三条  监察员在行政处罚活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十章  附   则

第七十四条  本办法所称的“以上”、“届满”，包括本数；所称的“不满”、“超过”，不包括本数。

第七十五条  本办法自2025年4月1日起施行。原中国民用航空总局于2003年3月19日以民航总局令第116号公布、交通运输部于2021年9月6日以交通运输部令2021年第30号修改的《民用航空行政处罚实施办法》同时废止。

【责任编辑：郭旭】